Lunes, 31 Julio 2017 11:49

Pedro Apezteguía: "Profundizar la descentralización mejora la distribución de la riqueza"

El director de Descentralización e Inversión Pública de OPP, Pedro Apezteguía, repasa en esta entrevista el diálogo con distintos actores que se encarará desde la Oficina para consensuar una agenda de transformaciones y de profundización del proceso de descentralización, al que vincula directamente con el objetivo de una mejor distribución de la renta y de la riqueza.

-La Dirección de OPP que usted encabeza se propone ambientar un debate que reúna a diferentes actores (municipales, departamentales, académicos) con el fin de acordar una agenda de transformaciones que permitan profundizar el proceso de descentralización que se desarrolla en el país. Algo así como caminar hacia una “Descentralización 3.0”. ¿En qué consiste precisamente esa apuesta y cómo piensa llevarse adelante?

-La aprobación de la Ley 19.272 a fines de 2014 marcó la consolidación del proceso de descentralización que venía de 2010, es decir, esta última ley corrigió aspectos de la anterior y avanzó en determinar las materias departamentales y municipales, y enumeró un conjunto de instrumentos que permiten avanzar en la institucionalización del proceso de descentralización. Comenzó a hablar de rendición de cuentas, de compromisos de gestión, de establecer obligaciones de audiencia pública, de participación ciudadana.

Pero además, esta última ley concreta institucionalmente que cada Municipio debe tener un programa presupuestal, que debe ser el Municipio el que ordene esos gastos, establece una distribución de fondos que se consolida a través del Fondo de Incentivo a la Gestión Municipal (el FIGM), que luego la ley de presupuesto de 2015 consolida aún más, porque hacia 2020 el FIGM no sólo multiplicará por diez los recursos que hoy se destinan a los municipios (de 100 a 1.000 millones de pesos), sino que lo hará bajo criterios más justos de distribución.

Antes de que termine el 2018 habrá que resolver en cada uno de los departamentos si la cantidad de municipios, la circunscripción y los límites de cada uno, son los mismos que tenemos ahora. Parece bien importante que los departamentos tomen esas decisiones conociendo cuáles son las reglas de juego que los van a afectar en el próximo quinquenio. Es decir, no tendría demasiado sentido que uno modificara límites de municipios o creara nuevos y luego, a posteriori, una ley modificara las características de esos municipios. El sistema político tiene un compromiso racional de hacer que las nuevas reglas que pueda haber en materia de descentralización sean conocidas antes de que se venzan los plazos para tomar decisiones a nivel de cada uno de los gobiernos departamentales.

-¿Y cuáles son los desafíos a encarar?

-Son múltiples y están fundamentalmente vinculados con el grado de profundización del proceso de descentralización. ¿El hecho de pertenecer a un municipio o no es un derecho ciudadano que debe ser universal para todos los uruguayos? ¿O simplemente se trata de un hecho administrativo? Responder esto es fundamental, porque hay zonas, sobre todo las rurales, que quedan excluidas de este proceso, pero también las capitales departamentales de 16 de los 19 departamentos. Cuando uno mira los números se da cuenta de que casi las dos terceras partes de las zonas no municipalizadas son capitales departamentales, y el resto es el fenómeno de la ruralidad.

Hace poco lanzamos una convocatoria al mundo académico para el estudio de estos temas. Queremos analizar de forma crítica la legislación vigente para identificar oportunidades de mejoras. Queremos ver dónde tenemos incongruencias y colisión entre normas. Cuando hay colisión entre normas o falta de claridad se hace difícil avanzar, y eso termina siendo un campo de discusión que impide que los procesos de participación se produzcan. La descentralización no es simplemente para transferir competencias o funciones difíciles de ejecutar desde la centralidad, sino que la descentralización tiene sentido en la medida que haya un gobierno de cercanía. Y no hay gobierno de cercanía si no hay participación, y no hay participación si no hay transparencia y rendición de cuentas de lo que se hace.

Esos son los objetivos y las distintas dimensiones sobre las cuales el mundo académico debe trabajar para que el mundo político pueda tomar alternativas. Y estamos trabajando para que esa discusión se pueda dar en el último trimestre del año, a efectos de que el Poder Ejecutivo y las fuerzas políticas puedan construir posiciones.

-¿La apuesta, entonces, es a construir acuerdos sobre eventuales modificaciones al proceso de descentralización?

-Aquí de lo que se trata es de construir consensos. Las normas sobre cómo avanzamos en el proceso de descentralización tienen un impacto electoral, por lo cual es constitucionalmente necesario pero políticamente conveniente que tengan un consenso importante. Y ése es el trabajo en el cual OPP tiene un rol que cumplir, en la medida que es la Oficina asesora del Poder Ejecutivo sobre las políticas de descentralización.

Entonces, en este tema hay un rol de los municipios para opinar, hay un rol de los intendentes, de los partidos políticos, y hay un rol de la academia que tiene que dar soporte conceptual a esas transformaciones.

-¿Cómo impacta esta discusión, y más aún los cambios que puedan resultar de ella, en el resto de la estructura institucional del país?

-Esa es la segunda gran dimensión y la difícil tarea para los próximos meses, porque este tema siempre tiene un impacto sobre la estructura institucional y organizativa del país. En la medida que haya fortalecimiento de los gobiernos subnacionales, se requiere ajustar las competencias, atribuciones y funciones de los distintos ministerios y organismos públicos. Y ésa es otra parte de la tarea para que este sea un conjunto coherente de definiciones que cuando se aplique al territorio lo haga no sólo en clave de territorializar las políticas, sino de ejecutar políticas descentralizadas. O sea que efectivamente responda no sólo reconociendo las necesidades del territorio sino reconociendo lo que quieren los vecinos de ese territorio, que son dos cosas distintas. Un desafío bien importante cuando están además en juego cuestiones de cómo se reparte poder entre los distintos niveles de gobierno y los distintos estamentos de la sociedad.

-¿Cuál es el rol de la OPP en este proceso de debate y estudio…?

-No somos neutros…

-¿Esto obedece al convencimiento de que el proceso de descentralización tal cual se ha dado tiene sus síntomas de agotamiento, o de que para profundizarlo hay que introducir determinados cambios?

-Primero, el objetivo de la descentralización es la mejora la calidad de vida de la gente. Y las formas de mejorar esa calidad de vida exigen ajustes de las políticas públicas a las necesidades de las personas. Si las políticas públicas defienden a corporaciones o a determinados sectores de la sociedad, y eso lleva a que las rentas y la riqueza, que son el motor y el sustento de la calidad de vida del conjunto, estén consolidadas, entonces esas políticas no funcionan. En el campo de la discusión sobre las correlaciones de fuerza que permiten que haya más o menos reparto, el papel del empoderamiento en cada una de las funciones juega un rol bien importante. Por eso digo que no somos neutros.

La descentralización es para mejorar la calidad de vida y para esto se requieren por lo menos dos cosas: primero, que la economía crezca con desarrollo pero, además, que crezca con distribución, con distribución de las rentas pero también de la riqueza como forma sustentable de ese reparto de rentas.

Un país que ha crecido como el nuestro nos pone en el desafío de repartir mejor las rentas. Pasamos de un índice de Gini (*) del 0,45 al 0,37; sin embargo, en momentos como este donde la economía no crece a la misma velocidad que hace tres o cuatro años, a las políticas públicas les cuesta más llegar a los núcleos duros de la pobreza y la exclusión social y de alguna manera lograr sostener lo conquistado. Pero el crecimiento que hemos tenido también nos pone en el desafío de cómo repartimos la riqueza. Recientes estudios dicen que si el índice de Gini de las rentas está en 0,37, el índice de la distribución de la riqueza es 0,81. Y si uno agudiza la lupa encuentra que sigue habiendo 500 o 600 familias que son propietarias de una parte sustantiva de la riqueza del país. Si no miramos eso, corremos el riesgo de tener un país absolutamente fragmentado. Y no tiene mucho sentido ser participativos si la riqueza la tienen unos pocos que a veces ni siquiera residen en el país.

-¿Cómo se vincula esta profundización del modelo de descentralización con una mejor distribución de la renta y de la riqueza?

-Si la gente no se apodera de cada uno de los espacios de participación, si no construye desde el tercer nivel de gobierno los esquemas de apropiación del territorio, entonces no estarán dadas las correlaciones de fuerza que permitan avanzar en el sentido de repartir lo que los que tienen nunca quieren repartir. Y eso implica ciudadanía trabajando permanentemente. Esto no lo resuelven sólo los legisladores votando cada cinco años; esto implica sindicatos trabajando, organizaciones sociales trabajando, municipios, gobiernos departamentales y gobierno nacional trabajando todos en el mismo sentido para que el reparto, la justicia, sea posible.


(*) Coeficiente que mide la desigualdad, de modo tal que 0 representa la igualdad perfecta y el 1 se corresponde con la perfecta desigualdad

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